Kävelyn ja pyöräliikenteen investointiohjelma – mitä valtion rahoituksella saadaan aikaan?

Hallitus esittää kävelyn ja pyöräliikenteen investointiohjelman rahoituksen jäädyttämistä vuodeksi 2027. Ohjelmassa valtio ja kunnat rahoittavat yhdessä kuntien katuverkon kävely- ja pyöräliikenteen infrastruktuuria: väyliä, risteysjärjestelyjä ja pyöräpysäköintiä. Mistä on kyse?

Hallitus antoi 21. syyskuuta esityksensä vuoden 2027 talousarvioksi eduskunnalle. Esityksessä kävelyn ja pyöräliikenteen investointiohjelmaa ei rahoiteta vuonna 2027 lainkaan.

Säästöjä ei synny, sillä leikattu raha siirtyy saman momentin sisällä yksityistieavustuksiin. Momentin loppusumma pysyy ennallaan – vain rahan käyttökohde vaihtuu. Kyse on siis hallituksen valinnasta, ei valtiontaloudellisesta pakosta.

Vuodesta 2018 lähtien kävelyn ja pyöräliikenteen investointiohjelmalle on osoitettu rahoitusta valtion talousarviossa joka vuosi. Nyt yhdeksän vuoden jälkeen valtionrahoitus katkeaa vuodeksi 2027. Jäljelle jäävät vain kuntien omat investoinnit. Jatko riippuu tulevien hallitusten päätöksistä.

Mutta miksi valtio ylipäätään osallistuu kuntien katuverkon kehittämiseen – ja mitä rahalla on tähän asti saatu aikaan?

Mistä ohjelmassa on kyse?

Investointiohjelmassa valtio ja kunnat rahoittavat yhdessä hankkeita, jotka parantavat kävelyn ja pyöräliikenteen olosuhteita kuntien katuverkolla. Kunnat suunnittelevat ja toteuttavat hankkeet ja rahoittavat niistä suurimman osuuden itse. Valtionosuus voi olla enintään 50 prosenttia hankkeen kustannuksista.

Rahoitettavat kohteet ovat fyysistä infrastruktuuria: uusia ja parannettavia väyliä, risteysjärjestelyjä, siltoja,  alikulkuja, pyöräpysäköintiä ja viitoitusta. Kyse on siis konkreettisista investoinneista liikenneympäristöön, ei yleisestä kävelyn ja pyöräilyn edistämistyöstä.

Ohjelma koskee vain kuntien katuverkkoa. Valtion omalla väyläverkolla kävelyn ja pyöräilyn kehittämistä rahoitetaan perusväylänpidon ja kehittämisen määrärahoista ilman kiinteää vuosittaista rahoitusta. Investointiohjelma on käytännössä ainoa kanava, jossa kävelyn ja pyöräliikenteen infrastruktuurille on korvamerkitty oma, ennakoitava valtionrahoitus.

Ohjelman ydin on vipuvaikutuksessa: valtion osallistuminen ei korvaa kunnan omaa rahoitusta, vaan tuo sen rinnalle valtion rahaa. Kunnan on itse rahoitettava yksittäisestä hankkeesta vähintään yhtä suuri osuus. Yksi valtion euro tuottaa siten vähintään kaksi euroa valmista liikenneympäristöä.

Turvallisuus unohtuu keskustelusta

Kävelyn ja pyöräliikenteen investointeja perustellaan usein kansanterveydellä ja päästöjen vähentämisellä: halutaan, että yhä useampi kulkisi matkansa jalan tai pyörällä. Molemmat ovat perusteltuja tavoitteita. Liikkumattomuus tulee kalliiksi, samoin ilmastotavoitteista lipsuminen.

Yksi ohjelman keskeisistä perusteluista on kuitenkin konkreettisempi ja jää keskustelussa toistuvasti sivuun: liikenneympäristön turvallisuus. Tämä on harmi, sillä myös onnettomuudet tulevat kalliiksi. Onnettomuuksia voidaan onneksi myös ennaltaehkäistä.

Turvallisuutta parannetaan täsmälleen niillä ratkaisuilla, joita ohjelmasta rahoitetaan: rakentamalla uusia pyöräväyliä ja jalankulkuyhteyksiä, selkeyttämällä kulkureittejä – erityisesti risteyksiä – sekä tekemällä väylistä ja ylityksistä turvallisempia. Tavoitteena on liikenneympäristö, jossa eri liikkujat havaitsevat toisensa ja pystyvät ennakoimaan toistensa toimintaa.

Yhtä tärkeää on turvallisuus silloin, kun toista osapuolta ei ole. Iso osa pyöräilijöiden loukkaantumisista on kaatumisia, joissa väylän kunnolla ja liikenneympäristön ratkaisuilla voi olla merkitystä. Myös näihin vaikutetaan juuri ohjelmasta rahoitettavilla ratkaisuilla.

Kävelyn ja pyöräliikenteen olosuhteiden parantaminen tekee liikenneympäristöstä turvallisemman jokaiselle – myös niille, jotka eivät itse kävele tai pyöräile.

Ohjelma numeroina

Ohjelman vaikutusarvioinnissa tarkasteltiin vuosien 2018–2023 hankkeita. Tuona aikana rahoitusta myönnettiin 248 hankkeelle yhteensä 86,6 miljoonaa euroa. Hakemuksia jätettiin 579 hankkeelle, ja niissä haettiin 201,7 miljoonaa euroa. Myönteisen päätöksen saaneiden hankkeiden osuus oli 43 prosenttia hakemuksista. Hanketta kohti myönnettiin keskimäärin noin 349 000 euroa.

Kaikkiaan ohjelma on vuosina 2018–2026 rahoittanut noin 99 miljoonalla eurolla 310 hanketta yli sadassa kunnassa. Se on yhdeksän vuoden aikana keskimäärin noin 11 miljoonaa euroa ja noin 34 hanketta vuodessa.

Reilun 5,5 miljoonan asukkaan Suomessa tämä tarkoittaa kahta euroa vuodessa asukasta kohden. Samaan aikaan valtion koko tie-, rata- ja vesiväyläverkon rahoitus on ollut 388 euroa vuodessa asukasta kohden.

Arvioinnin 248 hanketta tarjoavat kiinnostavan läpileikkauksen siihen, mihin raha on käytännössä mennyt.

Läpileikkaus investoinneista 2018–2023

Kyse on pääosin infrastruktuurista. Väylähankkeita oli 166 eli kaksi kolmasosaa hankkeista, ja niihin käytettiin 91 prosenttia rahoituksesta. Väylähanketta kohti myönnettiin keskimäärin noin 472 000 euroa.

Väylähankkeista 48 prosenttia oli olemassa olevan väylän parantamista, 37 prosenttia kokonaan uuden väylän rakentamista ja 15 prosenttia hankkeita, joissa tehtiin molempia. Vajaaseen kuudesosaan sisältyi pyöräpysäköintiä ja noin kymmenesosaan silta tai alikulku.

Valtaosa rahasta on siis mennyt kunnallisen katuverkon rakentamiseen ja parantamiseen. Kunnan vastinrahoituksen kanssa keskimääräinen väylähanke on ollut lähes miljoonan euron investointi parempaan liikenneympäristöön.

Toiseksi, pienten hankkeiden osuus rahoituksesta on alle 10 prosenttia. Lukumääräisesti niitä on paljon: pyöräpysäköintihankkeita oli 63, eli neljännes kaikista hankkeista, mutta niiden osuus rahasta oli vain seitsemän prosenttia. Kyse on esimerkiksi koulujen, liikuntapaikkojen, joukkoliikenteen solmukohtien ja muiden julkisten palvelujen pyöräpysäköinnistä. Käytännössä 100 000 eurolla toteutetaan esimerkiksi koulun katettu pyöräpysäköintialue. Kyse on paikallisesti tärkeiden, tarkkarajaisten ja tunnistettujen puutteiden korjaamisesta.

Viitoitushankkeita oli 18, ja niille myönnettiin keskimäärin noin 98 000 euroa. Pyöräpysäköinti- ja viitoitushankkeet yhdessä vastasivat siis noin yhdeksästä prosentista ohjelman rahoituksesta. Ohjelmaan on siten mahtunut rinnakkain satojen tuhansien eurojen väylähankkeita ja noin sadan tuhannen euron täsmäinvestointeja.

Kolmanneksi, ohjelma ei ole ollut vain suurten kaupunkien rahoituskanava. Yli 100 000 asukkaan kunnissa hankkeisiin on myönnetty keskimäärin enemmän rahoitusta kuin pienemmissä kunnissa, mutta pienempien kuntien osuus rahoituksesta on kasvanut nopeasti: alle 20 000 asukkaan kuntien osuus rahoituksesta oli vuonna 2020 viisi prosenttia ja vuonna 2023 jo 26 prosenttia. Alle 5 000 asukkaan kunta sai ohjelmasta rahoitusta ensimmäistä kertaa vuonna 2022.

Kunnan on pitänyt osallistua hankkeen kustannuksiin vähintään yhtä suurella panoksella kuin valtio. Yksi euro valtion rahaa tuo siis pöytään vähintään yhden euron kunnan rahaa, ja todellisuudessa kunnat ovat useimmiten käyttäneet valtiota suuremman summan – vipuvaikutus on siis ollut suurempi kuin 1:1.

Vuosina 2018–2023 valtio käytti ohjelmaan 86,6 miljoonaa euroa, joten tuona aikana ohjelma käynnisti vähintään 173 miljoonan euron investoinnit.

Mittakaava kannattaa suhteuttaa. Samoina vuosina valtio käytti omaan väyläverkkoonsa – perusväylänpitoon ja kehittämisinvestointeihin – yhteensä noin 10,8 miljardia euroa. Investointiohjelman 86,6 miljoonaa euroa oli siitä 0,8 prosenttia. Pelkkiin kehittämisinvestointeihin eli uusiin väylähankkeisiin valtio myönsi noin 2,5 miljardia euroa, johon suhteutettuna investointiohjelman osuus olisi 3,5 prosenttia. Toisin sanoen jokaista kävelyn ja pyöräliikenteen investointiohjelmaan ohjattua euroa vastasi noin 125 euroa muuta valtion väylärahoitusta.

Mitä ohjelma saa aikaan?

Kuntien talous on tiukilla. Investointitarpeita on paljon ja rahaa vähän. Juuri siksi ohjelman merkitys korostuu.

Vaikutusarvioinnissa asiaa kysyttiin kunnilta suoraan. Vastanneista kunnista:

• 61,3 prosenttia kertoi valtion rahoituksen mahdollistaneen useampien hankkeiden toteuttamisen.
• 54,7 prosenttia kertoi hankkeiden toteutuneen nopeammin.
• 48 prosenttia kertoi, ettei hankkeita olisi toteutettu lainkaan ilman valtion panosta.
• Yhtä suuri osuus kertoi, että hankkeet olisivat toteutuneet suppeampina.

Vielä kiinnostavampi tulos koskee sitä, mitä tapahtuu jo ennen hakemusta. Kunnista 62,7 prosenttia kertoi, että pelkkä mahdollisuus valtionosuuteen on lisännyt kävelyn ja pyöräliikenteen infrahankkeiden suunnittelua. Yli puolet kertoi hankkeiden merkityksen kasvaneen kunnan liikennejärjestelmätyössä ja niiden näkyvyyden lisääntyneen poliittisessa päätöksenteossa.

Valtion rahoitus toimii kuin sytyke saunan pesässä. Sitä tarvitaan, jotta puut saadaan syttymään ja kiuas kuumaksi. Samalla tavalla valtion suhteellisen pieni rahoitusosuus saa kunnan käynnistämään pitkään jahkailemansa investoinnin, toteuttamaan sen nopeammin tai tekemään siitä hieman laajemman.

Valtion rahoitusosuus vaikuttaa siihen, mitä kunnissa suunnitellaan, valmistellaan ja nostetaan päätöksentekoon – ei vain siihen, mitä lopulta rakennetaan. Pieni valtionrahoitus voi siten vaikuttaa myös siihen, mitä kunta päättää tehdä.

Miksi valtio osallistuu kuntien katuhankkeisiin?

Kunnat vastaavat suuresta osasta sitä liikenneympäristöä, jossa ihmiset kävelevät ja pyöräilevät. Hyödyt eivät kuitenkaan pysähdy kuntarajalle tai yksittäiseen katuun.

Turvallisempi liikenneympäristö hyödyttää kaikkia liikkujia. Kyse ei ole pienestä asiasta: vuonna 2024 vajaa puolet tieliikenteessä vakavasti loukkaantuneista liikkui pyöräillen tai kävellen – pyörällä 38 prosenttia ja jalan 7 prosenttia.

Tieliikenneonnettomuuksien inhimillinen hinta on tietenkin rahaa suurempi. Jokainen vakava loukkaantuminen ja jokainen liikennekuolema on ennen kaikkea ihmiselle ja hänen läheisilleen suuri tragedia. Yhteiskunnalle niistä aiheutuu lisäksi merkittäviä kustannuksia: vuonna 2024 tieliikenteessä kuolemien ja poliisin tietoon tulleiden loukkaantumisten laskennallinen yhteiskuntataloudellinen kustannus oli noin 1,2 miljardia euroa.

Näitä kustannuksia voidaan vähentää parantamalla liikenneympäristöä. Pyöräliiton laskelman mukaan 78 prosenttia pyöräilijöiden ja 58 prosenttia jalankulkijoiden henkilövahinko-onnettomuuksista tapahtuu risteyksissä tai ylityspaikoissa.

Myös tapahtumapaikka on olennainen. Jalankulkijoiden, pyöräilijöiden ja kevyiden sähköajoneuvojen risteys- ja ylityspaikkaonnettomuuksista 84 prosenttia tapahtuu taajamassa sijaitsevalla kunnan kadulla. Juuri kuntien hoitama katuverkko on siis se ympäristö, jossa suuri osa kävelyn ja pyöräliikenteen turvallisuudesta ratkeaa.

Onnettomuuden hinta konkretisoituu, kun sen pukee euroiksi. Traficomin arvion mukaan yksi vakava loukkaantuminen liikenteessä maksaa yhteiskunnalle keskimäärin noin 1,4 miljoonaa euroa, lievempikin loukkaantuminen noin 85 000 euroa. Investointiohjelman keskimääräinen rahoitus – noin 11 miljoonaa euroa vuodessa – vastaa siis karkeasti kahdeksan vakavan loukkaantumisen vuotuista hintaa.

Kun valtaosa pyöräilijöiden ja jalankulkijoiden loukkaantumisista tapahtuu juuri risteyksissä ja ylityspaikoissa, jo muutaman vakavan loukkaantumisen ehkäiseminen vuodessa tarkoittaa miljoonaluokan säästöä yhteiskunnalle. Loukkaantumisen välttäneelle ihmiselle ja hänen läheisilleen säästöä olennaisempaa on tietenkin se, ettei onnettomuutta tapahdu.

Investointiohjelmaa ei siis pidä nähdä vain keinona tehdä kävelystä ja pyöräilystä houkuttelevampaa – se on yksi keskeisistä valtion käytössä olevista keinoista parantaa liikenneympäristön turvallisuutta ja vähentää sekä inhimillisiä että yhteiskunnallisia menetyksiä.

Mikä on kohtuullinen osuus?

Traficomin henkilöliikennetutkimuksen (syksy 2024) mukaan kävelyn kulkutapaosuus on Suomessa noin 20 prosenttia ja pyöräliikenteen noin 9 prosenttia kaikista matkoista – lähes kolmannes matkoista tehdään siis jalan tai pyörällä. Siksi on syytä kysyä, mikä on kävelyn ja pyöräliikenteen infrastruktuuriin käytettävän valtion rahoituksen kohtuullinen taso.

Vuoden 2027 talousarvioehdotuksessa liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalan määrärahat ovat noin 3,7 miljardia euroa, josta liikenne- ja viestintäverkkoihin (luku 31.10) esitetään noin 2,0 miljardia euroa.

Pyöräliiton vaalitavoite on vahvistaa investointiohjelmaa siten, että valtio osoittaisi kaksi prosenttia liikenne- ja viestintäverkkojen rahoituksesta kävelyn ja pyöräliikenteen investointiohjelmaan.

Tavoitteen saavuttamista voi helpottaa myös EU:n kautta tuleva rahoitus. EU:n sosiaalisen ilmastorahaston toimeenpanemiseksi valmisteltavassa kansallisessa suunnitelmassa on kävelyn ja pyöräliikenteen infrastruktuuri-investointeihin osoitettu 52,5 miljoonaa euroa vuosille 2028–2030 – rahoitusta, jota Pyöräliitto on aktiivisesti ajanut. Tämä helpottaa osaltaan seuraavan hallituksen tehtävää nostaa kotimainen rahoitus Pyöräliiton tavoittelemalle kahden prosentin tasolle.

Investointitarve ei myöskään katoa leikkaamalla. Vuoden 2026 haussa 91 hakemuksessa haettiin 14,3 miljoonaa euroa, mutta jaettavana oli neljä miljoonaa. Kuokkavalmiita hankkeita on jonossa enemmän kuin rahaa. Hankkeet vain siirtyvät myöhemmäksi, kutistuvat tai jäävät toteutumatta.

Ohjelmaa kannattaa kehittää

Investointiohjelma ei ole valmis. Vaikutusarvioinnissa tunnistetaan myös kehittämistarpeita: valtion rahoituksella pitäisi pystyä tuottamaan mahdollisimman paljon turvallista ja laadukasta liikenneympäristöä, ja samalla pitäisi tietää nykyistä paremmin, mitä hankkeilla saadaan aikaan.

Arvioinnissa esitetään kolme konkreettista kehityssuuntaa. Rahoituksessa pitäisi painottaa nykyistä enemmän verkollisia ja alueellisia kokonaisuuksia yksittäisten kohteiden sijaan. Hakujen kokoa pitäisi suhteuttaa paremmin käytettävissä olevaan määrärahaan. Lisäksi tarvitaan parempaa tietoa hankkeiden vaikutuksista.

Kyse ei siis ole siitä, että valtion pitäisi alkaa maksaa kuntien katuja. Kunnat omistavat kadut, suunnittelevat hankkeet ja maksavat niistä pääosan. Kysymys on siitä, haluaako valtio käyttää suhteellisen pientä rahasummaa siihen, että kuntien investointeja saadaan toteutettua enemmän, nopeammin ja suunnitelmallisemmin.

Vuoden 2027 talousarvioehdotuksessa vastaus on ei. Tarve ei kuitenkaan häviä määrärahan mukana, kuten eivät myöskään ne turvallisuuspuutteet, joita ohjelman rahoittamilla hankkeilla on tähän asti korjattu. Kuten edellä kävi ilmi, toteutusvalmiita hankkeita on jonossa selvästi enemmän kuin rahoitusta jaettavana. Jokainen siirtyvä tai toteutumatta jäävä hanke lykkää myös kävelijöiden ja pyöräilijöiden turvallisuuden parantamista. Sen hinta vain näkyy toisaalla, mikä tahtoo helposti unohtua.

Investointiohjelman tulevaisuus nousee väistämättä uudelleen päätettäväksi. Silloin olennaista on katsoa, mitä ohjelma on käytännössä saanut aikaan: kuinka paljon investointeja valtion rahoituksella on käynnistetty, miten se on vaikuttanut kuntien suunnitteluun ja päätöksentekoon – ja ennen kaikkea, kuinka paljon turvallisempaa liikenneympäristöä sillä on rakennettu.

Martti Tulenheimo
Kirjoittaja on Pyöräliiton vaikuttamistyön päällikkö